中国现有办学主体的单一性己为社会所共知,在大学阶段,大学校长们已经意识到“某种程度上,中国只有一所大学,就是教育部大学,我们都是分院”。至多还有一些省属大学由省政府和教育厅担当办学主体。在基础教育阶段,不同时期办学主体有所变化,“以县为主”体制中的办学主体也就是县级政府,其单一性显而易见。

长期以来,政府对教育采取大包大揽的管理方式。既要管学校基建拨款、办公经费、校长任命、教师调配、教师工资、教师补贴,要管招生规模、招生区域、入学条件、教学质量,还要管学校收费和经费开支。政府对教育的管理成本非常高,但这种政府直接干预学校办学所带来的效益却不容乐观。由于学校只是政府的一个附属机构和复制机构,从校长到普通学生,既缺少积极性,也缺乏危机感,责权利不一致。

所谓办学主体的虚化,就是说在现有体制下,每所学校不是一个相对独立的法人,即便是大学也仅是一个民事法人,中小学连独立的民事法人都不是,于是从学校的实际最高管理者到一线教学人员之间的层级过多,沟通渠道不畅,沟通过少,其责任会一级一级衰减,最终导致在这样的学校里问题不断,出了什么问题谁也不负责任。