此前,政府对各级各类学校主要采取的管理方式是:政府制定法令、法规,地方和学校分散管理,除极少数教育部属公立学校外,其他学校均由地方教育行政部门依据法令法规加以管理。公立学校除校长负责外,还建立校董会、校务委员会作为指导咨询机构,学校的独立自主性较强,教育行政部门也不干涉学校事务。

1950年后,事实上建立了历史上从未有过的政教合一的庞大体系。在这个体系上,具体从事学校管理者的第一身份是政治工作者,然后才是教育工作者和专业的管理工作者,甚至其中一部分人没有专业资质,仅仅是一伙政治工作者。1950年1月5日,政务院公布的第八次政务会议通过的《政务院关于任免工作人员暂行办法》中规定:大学校长、副校长由政务院提请中央人民政府任免;高等专门学校校长、副校长由政务院任免。

1953的3年5月17日、18日、27日,毛泽东主持中共中央政治局举行讨论教育工作的会议,会议决定从宣教部门、青年团抽调干部充实大学的领导,几年内由地方逐渐解决中小学的领导骨干,开启了直接由行政人员管理学校的行动计划